Региональное
Законодательство
Пермского края

Решение Пермского краевого суда от 16.01.2015 по делу N 3-3-2015 <О признании недействующим пункта 3.2.2 Постановления Правительства Пермского края от 18.07.2014 N 647-п "О внесении изменений в Постановление Правительства Пермского края от 30 ноября 2009 г. N 890-п "Об утверждении Порядка организации, реорганизации и ликвидации особо охраняемых природных территорий местного значения">

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 16 января 2015 г. по делу № 3-3-2015

Пермский краевой суд в составе
председательствующего судьи Няшина В.А.
при секретаре Б.
с участием прокурора Масленниковой И.А.
представителя заявителя А. - М., представителя Правительства Пермского края - Г., представителя Министерства природных ресурсов Пермского края - Ж., представителя Министерства территориального развития Пермского края Н., рассмотрев 16 января 2015 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению А. о признании недействующим пункта 3.2.2. Постановления Правительства Пермского края № 647-п "О внесении изменений в Постановление Правительства Пермского края от 30 ноября 2009 г. № 890-п "Об утверждении Порядка организации, реорганизации и ликвидации особо охраняемых природных территорий местного значения",

установил:

18 июля 2014 г. Правительством Пермского края издано Постановление № 647-п, в соответствии с которым внесены изменения в Постановление Правительства Пермского края от 30 ноября 2009 г. № 890-п "Об утверждении Порядка организации, реорганизации и ликвидации особо охраняемых природных территорий местного значения". В частности, пункт 3.2 данного Постановления изложен в следующей редакции:
"3.2. Реорганизация ООПТ местного значения производится путем изменения категорий ООПТ местного значения, установленных в соответствии с действующим законодательством, либо изменения границ ООПТ местного значения. Реорганизация ООПТ местного значения производится с целью: 3.2.1. сохранения природных комплексов и объектов ООПТ местного значения; 3.2.2. организации рекреационного использования территории в условиях интенсивного антропогенного воздействия в случае, если фактически сложившееся рекреационное использование не соответствует целям создания ООПТ; 3.2.3. обеспечения оптимального сочетания охраны и использования территории в научных, познавательных, воспитательных, рекреационных, культурных, эстетических целях".
Данное Постановление опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" № 29 от 28.07.2014 года.
А. обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 3.2.2. Постановления Правительства Пермского края № 647-п. В обоснование заявленных требований указал на то, что оспариваемая правовая норма, не соответствует Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", нарушает его право на благоприятную окружающую среду, противоречит целям природоохранного законодательства по сохранению и воспроизведению природных ресурсов, необходимых для обеспечения здоровой экологической среды обитания.
В судебном заседании заявитель не участвовал, его представитель М. заявленные требования поддержал. Представитель Правительства Пермского края - Г., представитель Министерства природных ресурсов Пермского края - Ж., представитель Министерства территориального развития Пермского края Н., просили отказать в удовлетворении заявления, указывая, что оспариваемые положения постановления Правительства Пермского края не противоречат федеральному законодательству.
Заслушав объяснения участников судебного разбирательства, заключение участвующего в деле прокурора о необходимости удовлетворения заявленных требований, исследовав доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению.
При рассмотрении требований о признании недействующей оспариваемой нормы права следует исходить из того, что согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам ( части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Подпунктом 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации, относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", преамбулой к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" определено, что особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Анализ содержания положений п. 3.2 Постановления Правительства Пермского края № 647-п 18 июля 2014 г., свидетельствует о том, что указанная правовая норма допускает возможность изменения границ ООПТ местного значения с целью: организации рекреационного использования территории в условиях интенсивного антропогенного воздействия в случае, если фактически сложившееся рекреационное использование не соответствует целям создания ООПТ.
В части предусмотренной п. 3.2 возможности реорганизация ООПТ местного значения путем изменения категорий ООПТ местного значения, установленных в соответствии с действующим законодательством, данный пункт постановления Правительства Пермского края не применяется, поскольку на сегодняшний день не принят закон, содержащий перечень категорий ООПТ местного значения.
Буквальное толкование оспариваемой нормы позволяет сделать вывод о том, что под изменением границ ООПТ местного значения, в данном случае, понимается такое изменение границ, которое влечет уменьшение общей площади ООПТ. Об этом свидетельствует содержащееся в нем указание на необходимость организации рекреационного использования территории в условиях интенсивного антропогенного воздействия, в случае, если фактически сложившееся рекреационное использование части ООПТ не соответствует целям создания ООПТ. Путем принятия оспариваемой нормы регламентирована гипотетическая ситуация, при которой часть территории ООПТ, которая подвергаясь интенсивной антропогенной нагрузке, не сохранилась в том виде, в котором она существовала на момент создания ООПТ и, по этой причине, должна быть выведена из состава ООПТ, с соответствующим пропорциональным уменьшением общей площади ООПТ. Уже имеет место применение указанной нормы на практике (изъятие части территории ООПТ "Черняевский лес" в г. Перми для целей, связанных со строительством).
Следует отметить, данный факт, являющийся общеизвестным, как наиболее характерный и представляющий значительный общественный резонанс пример применения оспариваемой нормы. При этом, следует учесть то обстоятельство, что указанная ООПТ была создана в июле 2010 года, однако, спустя четыре года выяснилось, что значительная часть указанной территории за прошедшее время подверглась настолько интенсивной антропогенной нагрузке, что должна быть изъята из состава ООПТ, что и было сделано путем принятия соответствующего решения Пермской городской Думы № 192 от 23.09.2014 года, основанном на указанной правовой норме.
В этой связи следует отметить, что под особой охраной закона находятся земли особо охраняемых природных территорий, изменение целевого назначения земельных участков в пределах таких земель, их изъятие для нужд, противоречащих назначению, не допускается (п.п. 3, 4 ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ, п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ, согласно которому в пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается).
Следует также отметить, что уменьшение площади ООПТ, по основаниям, указанным в оспариваемой норме - п. 3.2.2 Постановления Правительства Пермского края № 647-п - влечет изменение целевого назначения земельных участков в пределах таких земель, а фактически, их изъятие для нужд, противоречащих назначению.
При таких обстоятельствах, оспариваемая правовая норма должна быть признана недействующей, поскольку Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" не предусмотрен порядок изменения режима охраны таких территорий. Изменение границ указанных территорий в любом случае представляет собой изменение режима охраны таких территорий, что также является недопустимым по федеральному законодательству.
Следует также исходить из того, что режим охраны и границы памятника, могут быть изменены соответствующим нормативным правовым актом уполномоченного органа, лишь в том случае, если установлено в надлежащем порядке, что он (либо его часть) не является памятником природы (утратил свое значение, либо его статус установлен не в соответствии с законом). Однако, в оспариваемой правовой норме, которая устанавливает основание для изменения границ таких памятников (ООПТ местного значения) ссылки на указанные обстоятельства, как на основание для изменения границ ООПТ, отсутствуют.
Содержащееся в оспариваемой норме указание на то, что реорганизация ООПТ путем изменения границ ООПТ производится с целью "организации рекреационного использования территории в условиях интенсивного антропогенного воздействия" не соответствует положениям действующего законодательства, поскольку в настоящее время рекреационное использование ООПТ вообще не относится к числу целей или задач создания ООПТ. Об этом, в частности, свидетельствует содержание преамбулы Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Соответственно, изменение границ ООПТ не может производиться с целью, не относящейся к предусмотренному федеральным законом перечню целей создания ООПТ.
По мнению суда, принятие оспариваемой нормы не только не способствовало реализации принципа сохранения ООПТ, который закреплен в преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", но, напротив, создало условия для изменения режима охраны таких территорий, путем изменения границ указанных территорий и уменьшения их размеров.
Следует также отметить, что оспариваемая норма вызывает неоднозначное толкование, это обстоятельство является дополнительным и самостоятельным основанием для удовлетворения заявленных требований. При этом следует учитывать рекомендации, содержащиеся в п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48, в соответствии с которым, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Вывод суда о том, что оспариваемая норма вызывает неоднозначное толкование, в том числе в процессе ее практического применения, то есть является неопределенной, основан на анализе ее содержания, как в отдельности, так и в совокупности с другими положениями п. 3.2 постановления.
Прежде всего, следует отметить, что согласно п. 3.2.1 постановления в оспариваемом пункте сформулирована одна из целей реорганизации ООПТ. Вместе с тем, буквальное толкование этого пункта позволяет рассматривать в качестве цели реорганизации ООПТ лишь содержащееся в нем указание на организацию рекреационного использования территории ООПТ в условиях интенсивного антропогенного воздействия. Очевидно, что далее в этом пункте содержится указание на основание для проведения такой реорганизации (изменения границ ООПТ). Таким основанием является ситуация, когда фактически сложившееся рекреационное использование не соответствует целям создания ООПТ. Таким образом, разработчиками текста оспариваемой нормы были использованы заведомо ненадлежащий понятия, в частности, основания для изменения границ ООПТ именуются целями такого изменения.
Следует также отметить, что понятия, которые содержатся в указанной норме и имеют определяющее значение для ее применения - "сложившееся рекреационное использование", "интенсивное антропогенное воздействие", сами по себе, допускают возможность их различного и неоднозначного толкования в процессе применения оспариваемой нормы, поскольку в действующем законодательстве указанные понятия не используются, их содержание не раскрывается. Таким образом, толкование указанных понятий при решении конкретных вопросов, связанных с изъятием части территории ООПТ, фактически передается на усмотрение правоприменителя и может являться произвольным.
О возможности неоднозначного толкования указанной нормы свидетельствует наличие в ней фразы "если фактически сложившееся рекреационное использование не соответствует целям создания ООПТ". Следует отметить, что, как было указано выше, в соответствии с действующим законодательством, рекреационное использование ООПТ вообще не относится к числу целей или задач создания ООПТ. Соответственно фактически сложившееся рекреационное использование ООПТ, в принципе, не может соответствовать или не соответствовать целям создания ООПТ. Указание на то, что ранее, при создании отдельных ООПТ местного значения, органы местного самоуправления предусматривали в положениях об этих ООПТ, в числе прочих целей, цели, связанные с их рекреационным использованием, не свидетельствует об однозначности и определенности указанной выше фразы. Оспариваемая норма была принята в 2014 году. Соответственно, при ее принятии должны были учитываться содержащиеся в федеральном законодательстве подходы к определению целей создания ООПТ, к числу которых, как указано выше, не отнесено рекреационное использование их территорий. Специальных оговорок и указаний на то, что оспариваемая норма подлежит применению лишь к случаям изменения границ ООПТ, созданных, в том числе, в целях рекреационного использований их территорий, она не содержит.
По мнению суда, принятие оспариваемой нормы повлекло нарушение права заявителя на благоприятную окружающую среду уже в настоящее время и угрозу нарушения этого права в будущем. Заявитель является жителем города Перми. На территории города находятся несколько ООПТ местного значения. В Пермском крае таких ООПТ несколько десятков. Совершенно очевидно, что уменьшение размеров указанных ООПТ в результате изменения их границ на основании указанной правовой нормы, последующее использование изъятых территорий по иному назначению (для строительства и т.п.) неизбежно влечет нарушение указанного права заявителя, гарантированного ему ст. 42 Конституции РФ, поскольку оно влечет общее ухудшение состояния окружающей среды по сравнению с периодом, предшествовавшим их изъятию и освоению.
Факт ухудшения состояния окружающей среды в конкретном населенном пункте в результате уменьшения размеров находящихся в них ООПТ, по мнению суда, является очевидным и в дополнительном обосновании не нуждается. Следует также отметить, что именно заявитель оспаривает законность решения об изъятии части территории ООПТ "Черняевский лес" в г. Перми для целей, связанных со строительством, о котором упоминалось выше. Соответствующее заявление рассматривается Ленинским районным судом г. Перми.
Таким образом, оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству, что является основанием для признания оспариваемой нормы недействующей, с момента ее принятия.
В данном случае, следует исходить из того, что нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу - с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Кроме того, основанием для указания на признание оспариваемой нормы недействующей с момента ее принятия является то обстоятельство, что, как было указано выше, она вызывает неоднозначное толкование.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 198, 199, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, суд.

решил:

Заявленные требования А. удовлетворить. Признать недействующим со дня принятия пункт 3.2.2. Постановления Правительства Пермского края № 647-п "О внесении изменений в Постановление Правительства Пермского края от 30 ноября 2009 г. № 890-п "Об утверждении Порядка организации, реорганизации и ликвидации особо охраняемых природных территорий местного значения".
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края".
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия.

Председательствующий
НЯШИН В.А.


------------------------------------------------------------------