Региональное
Законодательство
Пермского края

Решение Пермского краевого суда от 24.09.2015 по делу N 3-173-2015 <О признании недействующим абзаца 3 части 3 статьи 8.2 Закона Пермского края от 06.04.2015 N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае">

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 24 сентября 2015 г. по делу № 3-173(176,177)-2015

Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Ефремовой О.Н.,
при секретаре С.О.,
с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Масленниковой И.А.,
представителя административного истца ООО "***" М.С., представителя Законодательного Собрания Пермского края Г., представителя губернатора Пермского края С.Ю., представителя департамента дорог и транспорта администрации г. Перми М.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Перми административное дело по административному исковому заявлению ООО "***", индивидуального предпринимателя Ш., индивидуального предпринимателя И. о признании недействующей абзаца 3 части 3 статьи 8.2 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года № 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае",

установил:

19.03.2015 Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края № 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае", подписанный губернатором Пермского края 06.04.2015. Закон опубликован в изданиях Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 09.04.2015, и "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", № 14, 13.04.2015, вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования.
Абзацем 3 части 3 статьи 8.2 указанного выше Закона установлена административная ответственность за нарушение или невыполнение установленных органами местного самоуправления Пермского края правил (порядка) организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок.
В отношении ООО "***", а также индивидуальных предпринимателей Ш. и И. составлены протоколы об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 8.2 Закона Пермского края № 460-ПК, выразившегося в осуществлении регулярных перевозок пассажиров в отсутствие заключенного в установленном порядке договора на осуществление пассажирских перевозок и маршрута в Единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта общего пользования г. Перми, что является нарушением пункта 4.5 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных автомобильных перевозок города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 № 138 (л.д. 28, 47, 86).
Административные истцы обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца 3 части 3 статьи 8.2 Закона Пермского края № 460-ПК.
Определением Пермского краевого суда от 27.08.2015 возбужденные по заявлениям ООО "***", а также индивидуальных предпринимателей Ш. и И. дела объединены в одно производство.
В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемая норма краевого законодательства, устанавливая административную ответственность за нарушение или невыполнение установленных органами местного самоуправления правил (порядка) организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок, противоречит федеральному законодательству, поскольку условия осуществления данного вида деятельности, установленные на уровне субъекта РФ, не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер, в связи с чем установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства, определяющего ответственность за нарушение лицензионных требований, которые включают все виды ограничений и требуемых разрешений. Между тем за нарушения в данной сфере установлена административная ответственность Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 14.1 КоАП РФ), в связи с чем, оспариваемая норма краевого законодательства противоречит федеральному законодательству в сфере организации транспортного обслуживания населения и принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации. Кроме того, оспариваемая норма не соответствует требованиям формальной определенности, поскольку является бланкетной, содержащей ссылку на иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления, и не называет конкретные действия (бездействие) лица, которые являются противоправными, предоставляя простор для административного усмотрения и установления административной ответственности по основаниям, установленным не законом субъекта об административных правонарушениях, а иными муниципальными правовыми актами.
Также в своем заявлении административные истцы ссылаются на то, что с 15.07.2016 вступает в законную силу часть 4 статьи 11.33 КоАП РФ (внесена Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом..."), которая предусматривает административную ответственность за использование для осуществления регулярных перевозок пассажиров автобуса при отсутствии карты маршрута регулярных перевозок в случае, если наличие такой карты является обязательным.
В судебном заседании представитель административного истца ООО "***" М.С. заявленные требования поддержала.
Административные истцы ИП Ш., ИП И., будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения, административного дела, в судебное заседание не явились.
Представитель административного ответчика - Законодательного Собрания Пермского края Г., действующий на основании доверенности, с заявлением не согласился, изложив свои возражения в письменных возражениях.
Представители заинтересованных лиц: губернатора Пермского края С.Ю. и департамента дорог и транспорта администрации г. Перми М.Н. административные исковые требования не поддержали по доводам, изложенным в письменных отзывах.
Заслушав объяснения участвующих в административном деле лиц, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение участвующего в деле прокурора, полагавшего заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Из системного анализа положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежащими применению по настоящему делу, следует, что федеральный законодатель, включая в систему законодательства об административных правонарушениях законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности (часть 1 статьи 1.1 КоАП РФ) и наделяя в связи с этим субъект Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности (статья 1.3.1 КоАП РФ), одновременно реализацию предоставленных региональному законодателю полномочий поставил в прямую зависимость от положений статьи 1.3 КоАП РФ, устанавливающих исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и, как следствие, определяющих пределы и границы нормотворческой деятельности не только Российской Федерации, но и субъекта Российской Федерации.
В частности, подпункт 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ прямо гласит, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами.
Таким образом, по мысли федерального законодателя, субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом.
Основу для такого вывода дает и правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой применению подлежат только законы субъектов Российской Федерации, принятые с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также положений статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации (пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
Правовое регулирование вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
На основании подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении.
Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 14, подпункту 6 пункта 1 статьи 15, подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, муниципального района и городского округа относятся к вопросам местного значения поселения, муниципального района и городского округа.
В судебном заседании установлено, что 19.03.2015 Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края № 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае", который устанавливает административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами Пермского края, в том числе, за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области организации транспортного обслуживания населения.
Согласно части 2 статьи 16 Устава Пермского края, статьи 9 Закона Пермского края от 06.03.2007 № 8-ПК "О Законодательном Собрании Пермского края", Законодательное Собрание Пермского края состоит из 60 депутатов.
Законодательное Собрание Пермского края вправе начать работу, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (часть 3 статьи 17 Устава Пермского края, статья 25 Закона Пермского края "О Законодательном Собрании Пермского края"). В силу статьи 17 Устава Пермского края, статьи 25 Закона Пермского края "О Законодательном Собрании Пермского края" заседание Законодательного Собрания правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей депутатов, избранных в Законодательное Собрание.
Положениями пункта 5 статьи 12 Закона Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК "О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края", закон Пермского края принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, Уставом Пермского края и настоящим Законом.
Таким образом, для принятия закона Пермского края необходим 31 голос депутатов, при этом заседание Законодательного Собрания считается правомочным, если на нем присутствует не менее 40 депутатов.
На заседании Законодательного Собрания Пермского края 19.03.2015 присутствовало 44 депутата, за принятие оспариваемого Закона Пермского края проголосовало 44 депутата.
Таким образом, оспариваемый Закон Пермского края принят правомочным составом Законодательного Собрания Пермского края и достаточным количеством голосов депутатов.
Указанный Закон Пермского края в течение четырнадцати календарных дней в соответствии со статьей 14 Закона Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК "О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края" должен быть направлен губернатору для обнародования.
Губернатор обязан в течение четырнадцати календарных дней обнародовать (официально опубликовать) закон, удостоверив обнародование закона путем его подписания. До истечения установленного для обнародования срока губернатор вправе отклонить закон и возвратить его в Законодательное Собрание на повторное рассмотрение с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений (статья 14 Закона Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК "О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края").
Официальным опубликованием законов Пермского края считается первая по времени публикация его полного текста в одной из газет: "Пермские новости", "Звезда", "Российская газета" и(или) в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Официальное опубликование законов Пермского края на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) осуществляется в течение 10 дней со дня их подписания губернатором Пермского края (часть 2 статьи 14 Закона Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК "О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края", с изменениями от 08.10.2014 № 376-ПК).
06.04.2015 оспариваемый Закон Пермского края подписан губернатором Пермского края и зарегистрирован в Реестре законов края под реестровым номером № 460-ПК, официально опубликован в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", 13.04.2015 за № 14 и согласно правовой норме (статья 13.1) вступил в силу.
Изложенное свидетельствует о том, что Закон Пермского края от 06.04.2015 № 460-ПК принят законодательным органом Пермского края с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие и опубликования законов субъекта Российской Федерации, установленных Уставом Пермского края, Законом Пермского края от 06.03.2007 № 8-ПК "О Законодательном Собрании Пермского края", Законом Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК "О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края", что административными истцами не оспаривается.
Статьей 8.2 Закона Пермского края "Об административных правонарушениях в Пермском крае" установлена административная ответственность за нарушение правил (порядка) организации транспортного обслуживания населения, а именно: абзацем 3 части 3 статьи 8.2 Закона Пермского края № 460-ПК предусмотрена административная ответственность за нарушение или невыполнение установленных органами местного самоуправления Пермского края правил (порядка) организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок.
Судом проверено, что административные истцы: ООО "***", ИП И., ИП Ш. являются участниками правоотношений, урегулированных указанной выше оспариваемой нормой Закона Пермского края: данные лица зарегистрированы в качестве юридического лица, индивидуальных предпринимателей, ООО "***" имеет лицензию на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, в отношении административных истцов составлены протоколы о привлечении к административной ответственности в соответствии с частью 3 статьи 8.2 Закона Пермского края "Об административных правонарушениях в Пермском крае", ООО "***" постановлением привлечено к административной ответственности по указанной норме (л.д. 27, 28, 47, 50, 70, 86, 91, 111, 227).
Таким образом, права, свободы и законные интересы административных истцов затронуты оспариваемой нормой законодательства субъекта, в связи с чем, заявители ставят вопрос о признании данной нормы не соответствующей федеральному законодательству и нарушающей их права на осуществление предпринимательской деятельности на территории Пермского края в соответствии с федеральным законодательством.
Проанализировав оспариваемую норму в совокупности с положениями федерального законодательства в области регулирования административной ответственности за нарушения (невыполнение) порядка (правил) организации транспортного обслуживания населения, суд исходит из того, что включение в систему законодательства об административных правонарушениях законов субъектов Российской Федерации и наделение в связи с этим органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности не дает права региональному законодателю вводить своим законом административную ответственность по вопросам, урегулированным федеральным законодательством.
Доводы представителя органа государственной власти о том, что положениями подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, являются неубедительными, поскольку полномочия в этой сфере этим Федеральным законом не разграничиваются.

Вопросы в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, регулируются федеральным отраслевым законодательством, а именно Федеральным законом от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112, Федеральным законом от 10.12.2005 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Правилами обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и Перечнем мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации, утвержденными Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 15.01.2014 № 7, Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090, Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положением о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 02.04.2012 № 280, и соблюдение которых обеспечивается административной ответственностью, предусмотренной КоАП РФ, в том числе статьей 14.1 этого Кодекса.
Так, Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", определяя общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов всеми видами автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта - автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями - и устанавливая в связи с этим виды сообщений (перевозки пассажиров и багажа в городском, пригородном, междугородном, международном сообщении) (статья 4), виды перевозок и багажа (регулярные перевозки, перевозки по заказам, перевозки легковым такси) (статьи 5, части 1, 2 и 3 статьи 19), одновременно предписывает осуществлять перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта.
Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением случаев, если согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров.
Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок.
Законом предусмотрено обязательное размещение информации о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписании, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту (части 4, 5 и 6 статьи 19).
Аналогичные требования и условия транспортных перевозок, в том числе обязанности перевозчика, установлены разделом 2 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112.
Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны соблюдать правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.
Такие Правила утверждены Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 15.01.2014 № 7, они также обязательны для всех субъектов правоотношений, организующих перевозки пассажиров.
На основании пункта 62 указанных Правил водитель, осуществляющий регулярные перевозки пассажиров, всегда должен иметь при себе путевой лист - документ, служащий для учета и контроля работы транспортного средства и водителя, расписание (график) движения по маршруту регулярных перевозок с указанием местного времени прибытия и отправления автобусов по каждому остановочному пункту, схему маршрута с указанием опасных участков.
В силу пункта 66 Правил запрещается отклонение от установленного схемой маршрута пути следования, осуществление остановок в местах, не предусмотренных схемой маршрута (кроме случаев, когда это вызвано необходимостью обеспечения безопасности перевозок и дорожного движения.
Перечень документов, которые обязан иметь при себе водитель, управляющий транспортным средством, указан в Постановлении Совета Министров - Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090, которым утвержден единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 02.04.2012 № 280 перевозки пассажиров по маршрутам регулярных перевозок в городском, пригородном и междугородном сообщении автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, относятся к лицензируемому виду деятельности, а перечисленные выше требования являются лицензионными условиями.

Соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении своей деятельности приведенных выше предписаний составляет предмет государственного надзора в области автомобильного транспорта и городского наземного транспорта, осуществляемого должностными лицами уполномоченного федерального органа исполнительной власти в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (статья 1.3 Устава).
Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), квалифицируется по статье 14.1 КоАП РФ.
Федеральным законодателем в КоАП РФ также предусмотрен ряд специальных статей, устанавливающих ответственность за нарушение организации и условий перевозок пассажиров и багажа.
К примеру, за нарушение правил перевозок пассажиров и багажа по заказу административная ответственность наступает в соответствии со статьей 11.14.2 КоАП РФ.
За нарушение требований в области транспортной безопасности административная ответственность установлена статьей 11.15.1 КоАП РФ.
Управление транспортным средством либо выпуск на линию транспортного средства для перевозки грузов и (или) пассажиров без технического средства контроля, нарушение лицом, управляющим транспортным средством для перевозки грузов и (или) пассажиров, режима труда и отдыха квалифицируется по статье 11.23 КоАП РФ.
Использование автотранспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, для перевозок грузов и (или) пассажиров между пунктами, расположенными на территории Российской Федерации, влечет ответственность по статье 11.26 КоАП РФ.
Кроме того, привлечение к административной ответственности не исключается по статьям 12.1, 12.2, 12.3, 12.5, 12.6, 12.9, 12.10, 12.11, 12.12, 12.13, 12.14, 12.15, 12.16, 12.18, 12.19, 12.36.1 КоАП РФ, устанавливающими ответственность за нарушение правил в области дорожного движения.
Таким образом, поскольку на федеральном уровне имеется соответствующее правовое регулирование административной ответственности по спорному вопросу, то нет необходимости вводить аналогичное правовое регулирование законом субъекта Российской Федерации.
Наличие нормативного правового акта органа местного самоуправления, в развитие которого региональный законодатель установил административную ответственность, как видно, имея организационную направленность, касается вопросов в области дорожной деятельности и дорожной безопасности, основы которых регламентированы вышеприведенным законодательством, а значит, оспариваемая норма подлежит применению в системном единстве не только с региональными правилами, но и с данными федеральными законами.
Следует также отметить, что 13.07.2015 принят Федеральный закон № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым урегулированы отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.
При этом порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами с учетом положений настоящего Федерального закона (часть 1 статьи 12). Данные положения Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ вступят в силу 11.01.2016.
Статьей 40 указанного выше Федерального закона глава 11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнена статьей 11.33, которой установлена административная ответственность за нарушение порядка использования автобуса для осуществления регулярных перевозок пассажиров при отсутствии карты маршрута регулярных перевозок в случае, если наличие такой карты является обязательным. Данные изменения вступят в законную силу 15.07.2016.
Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемые положения противоречат федеральному законодательству.
Иное означало бы не только превышение органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, но и снижение уровня прав граждан при привлечении их к административной ответственности, предусмотренных статьями 1.3, 1.3.1, 1.4, 1.5, 1.6, 17, 1.8, 4.1-4.7 КоАП РФ, в силу которых лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на законном основании и в порядке, установленном законом; никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение; применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом, что бесспорно предполагает установление административной ответственности с соблюдением принципа разграничения предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Таким образом, региональный законодатель, установив административную ответственность за нарушение правил пользования общественным транспортом, то есть правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, превысил свои полномочия.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что требования административных истцов о признании оспариваемой нормы Закона Пермского края противоречащей федеральному законодательству являются обоснованными и подлежат удовлетворению.
Из анализа оспариваемых положений закона Пермского края также следует, что законодателем Пермского края не указано материальное основание административной ответственности, а предлагается отсылка к неназванным нормативным правовым актам органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации, касающимся установления правил (порядка) организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок. То есть, абзац 3 части 3 статьи 8.2 Закона Пермского края не содержит конкретные признаки действий (бездействия), образующие состав административного правонарушения.
Тогда как в статье 2.1 КоАП РФ определено понятие "административное правонарушение", в соответствии с которым объективная сторона административного правонарушения состоит в конкретном действии (бездействии) лица, которое является противоправным и влечет установленную КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации административную ответственность.
Поскольку законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, правовая норма, предусматривающая административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, по мнению суда, должна содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения.
С учетом изложенного, по своей юридической конструкции оспариваемая норма является бланкетной, но в отличие от бланкетных норм Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, она не содержит указания на то, нарушение каких конкретно правил (порядка), установленных органами местного самоуправления Пермского края по организации транспортного обслуживания населения, влечет административную ответственность.
Кроме того, конструкция этой статьи позволяет ставить вопрос о привлечении к административной ответственности любого из участников правоотношений в сфере организации транспортного обслуживания, как со стороны перевозчиков, так и со стороны организатора транспортного обслуживания, за нарушение требований любых нормативных правовых актов в указанной сфере, предоставляя простор для административного усмотрения. Неопределенность законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом и снижает уровень гарантий, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях.
Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
И, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25.04.1995 № 3-П, от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 16-П и от 21.01.2010 № 1-П).
Исходя из требований федерального законодательства и учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма абзаца 3 части 3 статьи 8.2 Закона Пермского края от 06.04.2015 № 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующей с момента принятия такого решения.
Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
Учитывая, что Закон Пермского края "Об административных правонарушениях в Пермском крае" опубликован в бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края, суд считает необходимым обязать Законодательное Собрание Пермского края опубликовать сообщение о принятом решении в течение одного месяца со дня вступления данного решения суда в законную силу в очередном номере указанного издания.
Руководствуясь статьями 175, 177, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абзац 3 части 3 статьи 8.2 Закона Пермского края от 06 апреля 2015 № 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае".
После вступления решения суда в законную силу в течение месяца сообщение об этом решении должно быть опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".
Решение может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, и на него может быть подано представление прокурором в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме - 29 сентября 2015 года.

Судья
О.Н.ЕФРЕМОВА


------------------------------------------------------------------