Региональное
Законодательство
Пермского края

Апелляционное определение Пермского краевого суда от 01.07.2015 по делу N 33-64432015 <Об отмене решения Ленинского районного суда г. Перми от 30.03.2015 и признании недействующими статей 52.1, 52.2, 52.3, 52.4, 52.5, 52.6, 52.7 Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143, в части невключения в градостроительные регламенты предельных размеров земельных участков>

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 июля 2015 г. по делу № 33-6443\2015

Судья Алексеев А.А.

Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда в составе: председательствующего Елецких О.Б.,
судей Горбуновой О.А., Кустовой И.Ю.,
при секретаре С.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению прокурора города Перми на решение Ленинского районного суда г. Перми от 30 марта 2015 года, которым постановлено:
"Отказать в удовлетворении заявления прокурора г. Перми об оспаривании ст. 52.1-52.7 ПЗЗ г. Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. № 143".
Заслушав доклад судьи Кустовой И.Ю., пояснения прокурора Третьяковой О.В., поддержавшего апелляционное представление, возражения представителя администрации г. Перми З., представителя Пермской городской Думы Е. на апелляционное представление прокурора города Перми, изучив материалы дела, судебная коллегия

установила:

Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 г. № 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми. Нормативный правовой акт был опубликован в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" № 48, 10.07.2007 г.
В Правила землепользования и застройки города Перми (далее Правила) в последующем неоднократно вносились изменения.
Статья 52 главы 15 Правил "Градостроительные регламенты в части видов и параметров разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства" поименована как перечень территориальных зон и подзон действия предельных размеров земельных участков и параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, выделенных на карте градостроительного зонирования территории города Перми.
В статьях 52.1-52.7 Правил установлены градостроительные регламенты для конкретных территориальных зон, а именно: центральные и коммерческие зоны (статья 52.1); жилые зоны (статья 52.3); зоны специального назначения (статья 52.4); производственные зоны (статья 52.5); природно-рекреационные зоны (статья 52.6); сельскохозяйственные зоны (статья 52.7).
Прокурор города Перми обратился в суд с заявлением о признании статей 52.1-52.7 названных Правил недействующими в части невключения предельных (минимальных и максимальных) размеров земельных участков.
В обоснование требований прокурор указал, что в силу норм действующего земельного, градостроительного законодательства орган местного самоуправления, к компетенции которого отнесено утверждение правил землепользования и застройки, самостоятельно устанавливает предельные размеры земельных участков посредством их определения в следующих сочетаниях - минимальный и максимальный размер, минимальный или максимальный размер. Каких-либо норм, предписывающих либо допускающих восполнение посредством применения норм предоставления земельных участков, принятых в соответствии со ст. 33 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае отсутствия в Правилах землепользования и застройки максимального значения площади земельного участка, в федеральном законодательстве не содержится. Из информации Филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Пермскому краю от 06.10.2014 г. № **, от 15.01.2015 г. № ** следует, что отсутствие в указанных Правилах предельных параметров земельных участков затрудняет работу по уточнению границ земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, с различными видами разрешенного использования, приводит к беспорядочному разделу земельных участков под различные цели, что в конечном итоге приводит к нарушению прав неопределенного круга лиц. Протест прокуратуры города Перми от 09.12.2014 г. № ** по данному вопросу решением Пермской городской Думы от 27.01.2014 г. отклонен, в связи с чем прокурор обратился в суд с настоящим заявлением.
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционном представлении прокурор просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, мотивируя тем, что выводы суда о том, что положения градостроительного законодательства о наличии в градостроительных регламентах предельных размеров земельных участков не являются обязательными, носят диспозитивный характер, основаны на неверном применении норм материального права. Судом не учтены негативные последствия неурегулирования указанных правоотношений. Признание судом нормативного правового акта полностью или в части недействующими при наличии противоречий нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не является вмешательством в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления. Кроме того, заявление прокурора рассмотрено в отсутствии сведений о надлежащем извещении заинтересованного лица Филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Пермскому краю.
В возражениях на апелляционное представление администрация г. Перми, Пермская городская Дума просят решение суда оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.
В отзыве Филиал ФГБУ "ФКП Росреестра" по Пермскому краю указал, что поддерживает доводы, изложенные в апелляционном представлении.
Проверив законность и обоснованность решения суда, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права (пункт 4 части 1, часть 2 статьи 330 ГПК Российской Федерации).
Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд первой инстанции руководствовался частью 1 статьи 251 ГПК Российской Федерации, пунктом 9 статьи 1, частью 4 статьи 3, частью 6 статьи 30, частями 1, 2 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и пришел к выводу об отсутствии противоречия части оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Суд исходил из того, что отсутствие в градостроительных предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков не противоречит Градостроительному кодексу. Приведенными выше нормами не предусмотрено обязательное требование к градостроительным регламентам. Перечень, содержащийся в части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, носит диспозитивный характер, в связи с чем понуждение органа местного самоуправления к нормативному закреплению предельных размеров земельных участков является вмешательством в его нормотворческую деятельность, суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта.
С выводами суда судебная коллегия согласиться не может в силу следующего.
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно пунктов 1, 2 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
Согласно пункта 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства;
В силу подпункта 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил землепользования и застройки.
В силу части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя:
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты.
Согласно части 6 названной статьи в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно статье 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации
1. Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:
1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;
5) иные показатели.
2. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 настоящей статьи размеры и параметры, их сочетания.
3. В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.
Из системного толкования указанных выше норм федерального законодательства в их взаимосвязи следует вывод о том, что орган местного самоуправления, к компетенции которого отнесено утверждение правил землепользования и застройки, обязан устанавливать предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков.
По существу Правила землепользования и застройки города Перми, составной частью которых являются градостроительные регламенты, установленные для территориальных зон и подзон (статьи 52.1-52.7 Правил), предельные размеры (земельных участков (минимальные и (или) максимальные) не устанавливают, из чего следует вывод о том, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствует требованиям федерального законодательства, в связи с чем в силу части 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации подлежит признанию недействующим.
Выводы суда первой инстанции о том, что перечень, содержащийся в части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, носит диспозитивный характер, основан на неверном толковании норм материального права, поскольку установление в градостроительном регламенте предельных (минимальных и (или) максимальных размеров земельных участков прямо предусмотрено пунктом 2 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 2 статьи 38 названного Кодекса. Указание в части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса на то, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства "могут включать в себя"... относится к иным показателям (пункт 5 части 1 указанной статьи) и свидетельствует о том, что перечень, установленный частью 1 названной статьи не является исчерпывающим.
С учетом изложенного, возражения администрации г. Перми и Пермской городской Думы, относительно заявленных прокурором требований и законности принятого судом решения, подлежат отклонению как несостоятельные.
Доводы апелляционного представления о том, что настоящее дело судом первой инстанции было рассмотрено в отсутствие сведений о надлежащем извещении Филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Пермскому краю, опровергаются материалами дела, где на листе дела 47 имеется уведомление об извещении заинтересованного лица о судебном заседания на 30.03.2015 г., которое было получено 25.03.2015 г.
В соответствии с абзацем 2, 3 пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку Правила землепользования и застройки города Перми применялись на протяжении длительного времени, на основании акта были реализованы права граждан и организаций по образованию земельных участков (раздел, выдел, объединение), уточнению границ земельных участков, судебная коллегия считает необходимым признать его недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.
С учетом изложенного, решение суда первой инстанции нельзя признать законным и обоснованным, судебный акт подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении заявления прокурора.
Руководствуясь ст. 328 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинского районного суда г. Перми от 30 марта 2015 года отменить, принять по делу новое решение.
Заявление прокурора города Перми удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления в законную силу решения статьи 52.1, 52.2, 52.3, 52.4, 52.5, 52.6, 52.7 Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 г. № 143 в части невключения в градостроительные регламенты предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------